Rifle Company Butterworth Review Group

Rifle Company Butterworth Review Group 
Rejoinder to the Department of Defence Submission 
to the DHAAT Inquiry into RCB Service 
 
 
“To establish whether or not an ‘objective danger’ existed at any given time, it 
is necessary to examine the facts as they existed at the time the danger was 
faced. Sometimes this will be a relatively simple question of fact. For 
example, where an armed enemy will be clearly proved to have been present.” 
 
MAJGEN Mohr, REVIEW OF SERVICE ENTITLEMENT ANOMALIES IN RESPECT OF  
SOUTH-EAST ASIAN SERVICE 1955-75, February 2000, p. 9. 
 
Introduction 
1.The purpose of this paper is not to address every point of the Defence submission as 
almost all of it has been addressed in the RCBRG submission. This paper will be 
limited to matters raised by Defence that were not addressed in the RCBRG 
submission, were incomplete, inaccurate, or were unreasonably omitted.  
 
2.Why did Minister Gee call this inquiry rather than referring the request of RCB 
veterans back to the Department of Defence (Defence) as has been the norm in the 
past?  
 
3.Following the announcement of the findings of the New Zealand (NZ) review RCBRG 
representatives attended a meeting with Minister Gee. The meeting was arranged by 
the Hon. Andrew Wallace MP who had been the Chair of the Coalition Defence and 
Veterans’ Affairs Committee. Mr Wallace attended the meeting. Prior to the meeting 
the RCBRG provided the Minister with a brief, which addressed the implications of 
the NZ review. 
 
4.At the start of the meeting Mr Wallace said the outcome of the NZ review was an 
opportunity to review RCB service. During the meeting the Minister said he was 
considering referring the question of RCB service to Defence. Mr Wallace expressed 
the opinion that bureaucrats were often reluctant to change long held positions.    
 
5.The Minister then asked Mr Wallace how he thought the matter could be progressed. 
Mr Wallace explained that in his opinion there were two options: 
∙The Minister could exercise his prerogative and reclassify RCB service; or 
∙The Minister could order an independent inquiry. 
 
6.That the Defence submission dismisses the relevance of the NZ review confirms the 
entrenched position taken by Defence over the past twenty years in relation to its 
opposition to reclassifying RCB service.  
 
7.A previous Tribunal view of Defence’s intransigence towards the reclassification of 
RCB service observed: 
“The Tribunal acknowledges that the publicly enunciated purpose ‘of providing 
an opportunity for further training and developing cooperation with the 
Malaysian forces and the elements of the RAAF at Butterworth’ which was a 
convenient label for both the Australian and the Malaysian governments of 
the day may have created confusion as to the status of the company in later 
years, even within the Department of Defence itself.”​1 
8.Defence has claimed in its submission that: 
“The practical effect of the New Zealand Reassessment is to align New 
Zealand with Australia in respect of medallic recognition of similar service in 
the period to 1 January 1974“.​2 
9.Although the NZ report makes reference to various reviews of RCB service the report 
does not mention or recommend that New Zealand medallic recognition should align 
with Australia. On the contrary the NZ report is clear on the differences between the 
Australian and New Zealand awards and the fact that they cannot be “aligned”: 
“Veterans regularly cite the differences between Australian and New Zealand 
medallic recognition as justification for an award. Australia uses the Australian 
Service Medal (1945-75) and the Australian Service Medal (1975-2012) to 
recognise all non-warlike service in South East Asia. The two Australian 
Service Medals contain components of the New Zealand General Service 
Medal, the New Zealand Operational Service Medal and the New Zealand 
Special Service Medal, but also include service that is unlikely to be 
recognised by New Zealand such as nation building in Papua New Guinea 
1945-75.”​3 
10.The real “practical effect” of the NZ review is to provide recognition previously denied 
to NZ veterans by re-evaluating their service and having the moral courage to 
acknowledge that, in the light of overwhelming evidence, NZ had previously got it 
wrong. 
Missing Elements  
1 Fulcher and the Department of Defence [2020] DHAAT 08 (14 May 2020), para 39. 
2 Department of Defence, Inquiry into medallic recognition for service with Rifle Company Butterworth, 
Department of Defence Submission, July 2022, page 2 para 2 of un-numbered paragraphs. 
3 NZDF, Reassessment of the Recommendations of The Medallic Recognition Joint Working Group on New 
Zealand Military Service in South East Asia 1955 to 1989, March 2021, para 55. 
11.Before addressing some of the Defence statements it is important to consider what 
Defence has not included in its submission. There are two glaring omissions. The 
first is the incurred danger test which even Defence has previously stated was 
important to the consideration of RCB service: 
“The notion of incurred danger, as a basis for granting access to veterans’ 
entitlements, warrants close examination as it underpins the criteria which 
applied at the time the RCB was deployed in Butterworth.”​4 
12.The second is a failure to discuss the principles enunciated by Clarke and Mohr in 
their reports rather than simply regurgitating the findings of those reports. It is 
submitted that applying the principles of Clarke and Mohr to the abundant evidence 
on RCB service would yield a very different outcome to the one championed by 
Defence. 
 
13.Both these issues are extensively covered in the RCBRG submission already 
submitted to the Tribunal. 
 
14.Glaringly absent from the Defence submission is any discussion or analysis of the 
voluminous primary and secondary evidence that is available and has been provided 
to the Tribunal. Defence merely implies that it has done a lot of research by listing 
various categories of sources, such as the National Archives, that it has 
“researched”. 
 
15.At para 1.4 and para 3.30 Defence repeats its insistence that the listed historical 
reviews are determinative of RCB service. Although Defence has repeated this 
argument and cited this list before, there is one notable difference. That difference is 
that Defence has removed from the list one review that they held just as reliable as 
those now listed in determining RCB service. That review was the NZ Government’s 
Medallic Recognition Joint Working Group (MRJWG) on service in South-East Asia 
1950-2011 published in 2013. That review was overturned by the current NZ review 
when the “…reassessment found that the MRJWG final report was missing some 
potentially critical information which may have reshaped some of its conclusions.”​5 
The “potentially critical information” is later indicated to be material from Australian 
archives that demonstrated that service at Butterworth was far from peacetime. This 
material was provided to the NZ veterans by the RCBRG. Australia’s Department of 
Defence had input into the 2013 NZ review and should have provided the “critical 
information” to NZ at that time. Whether it was withheld intentionally or in good faith it 
raises either the question of the integrity of Defence in relation to RCB or, on the 
other hand, puts a cloud over Defence’s claim to have exhaustively researched the 
RCB nature of service. 
 
16.Regardless, rather than review its own reliance on the 2013 NZ review and consider 
4 Gillespie, RJ, VCDF, REQUEST FOR NATURE OF SERVICE REVIEW OF RIFLE COMPANY 
BUTTERWORTH (RCB) 1970 TO 1989, 28 August 2007, Ref B660823, Attachment A, para 19. 
5 NZDF, Reassessment of the Recommendations of The Medallic Recognition Joint Working Group 
on New Zealand Military Service in South East Asia 1955 to 1989, March 2021, para 4. 
what the “potentially critical information” that led to it being overturned means for its 
own veterans Defence simply removes the now compromised 2013 NZ review from 
its narrative. 
 
Defence’s “previous reviews” cant 
17.This section will examine the reviews listed by Defence at paras 1.4 and 3.30 and 
demonstrate why they cannot be relied on as the determinative word on RCB 
service. NZ has taken the appropriate response to its own “previous reviews”. Rather 
than seeing them as holy writ NZ have re-examined them in light of “potentially 
critical information” and as is known have overturned the “previous review” as 
deficient, rather than clutching to it to defend a clearly untenable position. 
CIDA 
18.The CIDA inquiry says very little about service at Butterworth, but what it does say 
indicates that it did not have access to the abundant evidence of the armed enemy 
threat posed by the Communist Terrorists to Butterworth now available. Concluding 
its two paragraphs on South-East Asia, including Butterworth, the Committee says 
“…therefore in terms of its Principle number 1, it does not recommend that this 
service be recognised through a medal”.​6 Principle 1 says, in part, that “Recognition 
of service by medals … should only occur when that service has been rendered 
beyond the normal requirements of peacetime. Normal duties such as training and 
garrison duties should not be recognised…”. The Committee does not define what it 
means by “garrison duties” but the explanatory text following Principle 1 says medals 
should be “…reserved for those who have done something special”, a fairly vague 
concept. Principle 1 also says that medals should be reserved for “…military activities 
clearly and markedly more demanding than normal peacetime service”.  
 
19.Significantly, the review of RCB service in 2001 that awarded non-warlike service for 
February 1975 to December 1989 to RCB did not find Principle 1 a barrier to an 
award for RCB service. One of the recommendations of the review was that: 
“In view of the conditions that existed in Singapore and Malaysia after the 
Indonesian Confrontation on 11 Aug 66 and until the end of FESR on 31 Oct 
71, it is considered that duties in Butterworth are equally deserving of an 
award due to the terrorist threat which existed and the purpose of regional 
security. This is in keeping with CIDA principles.”​7 
20.That is, a later review with more evidence found that the CIDA principles favoured 
RCB service. 
6 Gration, P, General, et al, Report of the Committee of Inquiry into Defence Awards, 1993, p. 45. 
7 Australian Defence Headquarters, Recommendations of the Review of Service Entitlement in Respect of the 
Royal Australian Air Force and Army Rifle Company Butterworth Service 1971-1989, PE 2000-34836 Pt 1, dot 
point 7. 
Mohr Review 
21.The Mohr review did not examine service at Butterworth beyond 1971 whereas the 
period of claim for RCB service begins in 1970 and ends in 1989.  The Tribunal is 
referred to Defence Department Minute ref 2000-34836 Pt 1 where Air Commodore 
R.K. McLennan advised in relation to the Mohr review that “Consequently, service at
Butterworth between 1971 and 1989 was not considered”.​8 This limit to Mohr’s 
investigation was confirmed by Defence in 2001 when it wrote that: 
“However, the review only made recommendations in respect of service up to 
and including 30 October 1971, the end date of the Commonwealth Far East 
Strategic Reserve (FESR) in South-East Asia.”​9 
22.Mohr’s comments on Butterworth are found in Chapter 3, Far East Strategic Reserve 
– Malayan Emergency which ceased operations on 31 October 1971. On RAAF 
service at Butterworth Mohr said: 
“One of the specific areas of ADF service the Review was asked to advise on 
was service at … Butterworth. I have found it difficult to comment in such 
specific terms as such service ranged over almost all of the period covered by 
the Review and in particular two major conflicts, the Malayan Emergency and 
the Indonesian Confrontation.”​10 
“Most, if not all, of the submissions received from personnel stationed at … 
Butterworth concerned either their involvement in operations on the 
Thai/Malay border region or their non-allotment during the period of the 
Indonesian Confrontation. These sought either medal recognition for their 
service or repatriation benefits or a combination of both …”​11 
23.Importantly “Most, if not all, of the submissions … concerned either … involvement in 
operations on the Thai/Malay border region or … non-allotment during the period of 
the Indonesian Confrontation”.​12 The Confrontation ended in August 1966. There is 
therefore no evidence that Mohr considered service by RCB at all.  
Clarke Review 
24.The Clarke Review’s bibliography has no reference to any of the primary documents 
provided to this Tribunal by the RCBRG.​13 This is unsurprising because such bodies 
rely primarily on public submissions, relevant private organisations (veterans’
8 McLennan, R.K., Minute to Chief of Defence Force, Review of Service Entitlement in Respect of the Royal 
Australian Air Force and Army Rifle Company Butterworth Service 1971-1989, 2000-34836 Pt 1, para 2. 
9 Department of Defence, Award for Service in South-East Asia 1955-1989, DEFGRAM No 233/2001, 2 July 
2001, p. 1. 
10 The Hon R.F. Mohr, Review of Service Entitlement Anomalies in Respect of 
South-East Asian Service 1955-75, February 2000, p. 32. 
11 Ibid., p. 33. 
12 Ibid. 
13 Clarke, J, Report of the Review of Veteran’s Entitlements, January 2003, from p 869. 
​Groups), and briefings from government departments and entities to provide the 
evidence upon which to make a determination. This approach is detailed in both the 
Mohr and Clarke reviews.​14 Realistically, a determined examination of archival 
documents by private bodies did not commence until the formation of the Rifle 
Company Butterworth Review Group (RCBRG) in 2006 so that the evidence 
uncovered by the RCBRG was unavailable at the time to the Clarke Review (or the 
Mohr Review or CIDA for that matter). 
 
 
25.In making its recommendation on Butterworth, the Clarke Review gave as part of its 
reason that “…no specific armed enemy threat was present…”​15 and that there was 
no “…threat from enemy action”,​16 yet Defence has since confirmed that such a threat 
was present in the form of Communist Terrorists – the very reason that RCB was 
deployed in the first place. It is clear that the Clarke Review did not have access to 
the abundant evidence of the armed enemy threat posed by the Communist 
Terrorists to Butterworth contained in the historical record. 
Defence Review of RAAF and RCB Service (2000) 
26.At para 1.4(c) Defence cite the recommendation of the CDF that led to service at 
Butterworth being declared a non-warlike operation for the purposes of the Australian 
Service Medal Regulations.​17 This is the current ASM that RCB veterans are entitled 
to wear. 
 
27.Defence have provided a copy of the CDF’s recommendation in the group of papers 
included with its submission.​18 This Minute does not support the Defence contention 
that RCB service was peacetime. On the contrary, the Minute, in particular its 
Background briefing is quite clear that RCB service was not ordinary peacetime 
service.  
 
28.The Minute declares that the recommendation to award RCB the ASM “is in keeping 
with CIDA principles”.​19 Principle 1 of CIDA is discussed above and by invoking the 
CIDA principles the CDF agreed that RCB service had “…been rendered beyond the 
normal requirements of peacetime…” and that RCB veterans had been involved in 
“…military activities clearly and markedly more demanding than normal peacetime 
service”. Nor did the CDF consider that RCB service was “…training and garrison 
duties…” as these are not conducive to CIDA Principle 1. 
 
29.The CDF was also clear that the primary role of RCB was not training as Defence 
14 The Hon R.F. Mohr, Review of Service Entitlement Anomalies in Respect of 
South-East Asian Service 1955-75, February 2000, from p XXX; Clarke, J, Report of the Review of Veteran’s 
Entitlements, January 2003, from p 59. 
15 Report of the Review of Veteran’s Entitlements, January 2003, para 14.138. 
16 Ibid., para 14.137. 
17 Commonwealth of Australia Gazette, No. S230, 29 June 2001. 
18 Barrie, C.A., CDF, Recommendations of the Review of Service Entitlement in Respect of the Royal Australian 
Air Force and Army Rifle Company Butterworth Service 1971-1989, CDF 249/01. 
19 Ibid., Overview dot point 7. 
​now insists: 
“In 1970, the Rifle Company Butterworth (RCB) was raised to provide a quick 
reaction force to meet the communist terrorist threat and provide internal 
security and protection for Australian assets within the perimeter of Royal 
Malaysian Air Force (RMAF) Base Butterworth.”​20 
30.A year earlier the A/CDF, LTGEN Mueller also found that “RCB service was to protect 
the base against terrorist insurgency.”​21 
31.If these findings by the CDFs are considered in the light of the Clarke and Mohr 
principles that placing ADF personnel in a position to react to a threat means that that 
service is operational and placing them in harm’s way and danger then the Defence 
position of peacetime service becomes untenable.​22 The CDF documents provided by 
Defence mitigate against a finding of peacetime service and lend greater weight to 
the RCBRG position of recognising RCB service as warlike. This is especially so 
once the incurred danger principle is applied to the CDF’s findings. 
The 2011 DHAAT Review 
32.The 2011 Tribunal states that it received “…30 written submissions…” from 
individuals, groups and the Department of Defence.​23 None are included but it is 
assumed that the Defence submission was that presented by the VCDF. Whether 
those submissions covered identical ground to the RCBRG submission cannot be 
determined. However, this is not an insurmountable problem as the inquiry report 
states that: 
 
“The evidence presented to the Tribunal by and on behalf of the claimants is 
not substantial.  It consists of recollections of those who served with RCB of 
the arduous training which they undertook both before deployment to 
Butterworth and while they were there as well as descriptions of the detailed 
preparations and operational plans which were developed in anticipation of 
possible emergency situations.”​24 
 
33.It appears from this that none of the primary and secondary documentary evidence 
contained in the RCBRG submission to this Tribunal was made available to the 2011 
inquiry in those written submissions. 
 
34.The evidence primarily relied on by the DHAAT is contained in paras 51-54 of the 
20 Ibid., Overview dot point 2. 
21 Mueller, D., A/CDF, Implementation of the Recommendations of the Review of Service Entitlements 
Anomalies in Respect of South East Asian Service 1955-1975, CDF 440/2000, Issues para 5. 
22 See para 15 of the RCBRG Submission. 
23 DHAAT, Inquiry into Recognition for Members of Rifle Company Butterworth for Service in Malaysia Between 
1970 and 1989, 18 February 2011, para 10. 
24 Ibid., para 47. 
report and constitutes 70% of the evidentiary discussion by the Tribunal. It consists 
of: 
1.Prime Minister’s Statement to Parliament dated 25 February 1969.​25 
2.The Exchange of Notes between the Government of Australia and the 
Governments of Malaysia and Singapore in late 1971.​26 
3.Letter from the Secretary, Department of the Army to the Secretary, 
Department of Defence, dated 19 May 1969, AWM200 R579/1/17G PART1.​27 
4.A letter from the Chief of the General Staff to the commander of Far East 
Land Forces dated 23 May 1969.​28 
5.A staff instruction titled ‘Infantry Company to Butterworth’ issued by 28 
Commonwealth Brigade on 22 October 1970.​29 
35.So, the 2011 Tribunal relied primarily on five documents dated between 1969-1971 
to determine the nature of service of RCB between 1970-1989 and none of those 
documents examine the situation on the ground during those years. The Tribunal 
also dismissed the input of veterans as “not substantial”. By way of contrast, the 
RCBRG submission relies on hundreds of documents, including Top Secret and 
Secret, both high level official documents and assessments of the situation faced on 
the ground at Butterworth. The 2011 Tribunal’s reliance on a mere five high level 
documents covering a two-year period in order to assess the nature of service of 
troops deployed over 19 years hardly seems adequate. 
Fulcher and the Department of Defence 
36.In both the Mitterer and Fulcher matters before the DHAAT Defence makes the point 
that in both cases it was found that the applicants’ service: 
“…has not been subject of a declaration by the Governor-General under the 
relevant regulations. Consequently he did not render service in a prescribed 
operation entitling him to this award.”​30 
37.But this is no answer to the question before the Tribunal of whether RCB service 
should be reclassified as warlike. That requires the examination of facts and 
evidence rather than the regurgitation of the findings of previous bodies. That is 
something that the Defence submission appears loathe to do. 
 
38.The problem for the Defence narrative in the Fulcher matter is that in that case the 
Tribunal found that RCB service was not normal peacetime service: 
“The Tribunal notes that service with RCB and by other ADF personnel at Air 
Base Butterworth between 1970 and 1989 has been recognised by the award 
of the ASM with Clasp ‘SE ASIA’. The existence of this award is integral to the 
25 Ibid., para 52. 
26 Ibid., para 51. 
27 Ibid., paras 52 and 53. 
28 Ibid., para 54. 
29 Ibid. 
30 Department of Defence, Inquiry into medallic recognition for service with Rifle Company Butterworth, 
Department of Defence Submission, July 2022, para 1.24. 
Tribunal’s considerations because it means that such service has already 
been recognised as ‘hazardous’ and was therefore not rendered under 
ordinary peacetime conditions.”​31 
39.The Tribunal went on to say that: 
“In the current state, in accordance with the 2007 decision of the Minister for 
Veterans’ Affairs, ADF service at Butterworth Air Base between 1970 and 
1989 is considered as ‘hazardous’…”​32 
40.This Tribunal is referred to the Defence Honours and Awards website at 
https://www.defence.gov.au/Medals/Tables/ASM-Clasps.asp#SEASIA which correctly 
gives the dates for the award of the ASM relevant to RCB service as 14 February 
1975 to 31 December 1989. Further, the Declaration and Determination (Gazette 
S64) of 28 Feb 2002, which is also on that site, declares the service for that period to 
be “non-warlike operations” and not “hazardous” service as the Tribunal then 
supposed. 
 
41.It is the case that then Minister Billson signed instruments determining RCB service 
to be “hazardous” or “non-warlike” in 2007. However, as Defence has made clear on 
numerous occasions this determination had no legal force because: 
“…the Instruments had not been formally registered on the Federal Register 
of Legislative Instruments and consequently all service at Butterworth from 
1966 (post Confrontation) remained classified as peacetime service.”​33 
42.This means that in the Fulcher matter the Tribunal made a factual error and non–
existent award “integral to the Tribunal’s considerations”. 
 
43.The Tribunal said of RCB’s ROE that “…the ROE covered a situation which can be 
described as one of ‘extended self-defence’…”.​34 
 
44.It would appear that “extended self-defence” is a wholly invented category by the 
DHAAT. It is unknown to former and serving members, some of whom have 
developed ROEs for operational deployment and is not contained in any relevant 
literature. 
An unanswered question 
45.Between paras 3.28 and 3.29 Defence posits a question that it leaves unanswered: 
“Was service with Rifle Company Butterworth non-warlike in nature, or is the 
Australian Service Medal awarded because of Rifle Company Butterworth’s 
connection with non-warlike operations in South East Asia?” 
46.The answer to this question is contained in some of the documents attached to the 
Defence submission. A series of Minutes – CA R1-4-B003, CMP/FB 107/01, CDF 
31 Fulcher and the Department of Defence [2020] DHAAT 08 (14 May 2020), para 32. 
32 Ibid., para 42. 
33 Feeney, D., Senator, Parliamentary Secretary for Defence, Letter to Mr Robert Cross, 19 May 2012. 
34 Fulcher and the Department of Defence [2020] DHAAT 08 (14 May 2020), para 51. 
R1-5B-CDF, and in particular CDF 249/01 – led to the award, in 2001, of the ASM for 
non-warlike service to RCB. Those documents make it clear that the award of the 
ASM for RCB was due to the unique circumstances RCB faced, such as:  
 “…RCB was established in 1970 as a quick-reaction force to provide 
protection for Australian assets within the perimeter of the Royal Malaysian 
Air Force Base Butterworth due to the continued threat of armed Communist 
terrorism within its borders.”​35 
“…the role of the RCB was to provide a quick-reaction force to meet the 
communist terrorist threat…”​36 
“RCB service was to protect the base against terrorist insurgency…”​37 
47.The mission of RCB was therefore distinct and the award of the ASM was for that 
distinct service and not as part of a wider catch-all as appears to be the case with the 
NZ decision. 
The Defence “reasoning” for peacetime service 
48.At para 3.7 of the Defence submission, it makes the claim that:  
“Rifle Companies which rotated through Air Base Butterworth were never 
engaged in activities directly related to hostile or dissident elements.” 
49.Given the abundance of evidence before the Tribunal of the role of RCB in defence of 
the air base and the identified threat from “hostile or dissident elements” this claim is 
untenable. Even the documents that Defence provided with its submission make it 
clear that the RCB was deployed specifically to counter the threat of “hostile or 
dissident elements” to the base, see para 46 above. 
 
50.Para 3.7 becomes clearer when it is paired with para 3.29g, which states that 
Hansard [which one?] confirms that RCB “…were not to be used for any security 
operations outside of the Air Base…”. It then becomes apparent that Defence 
considers that only offensive operations are capable of being “directly related” to the 
identified threat. 
 
51.This overlooks the concept of deterrence that underpins defence policy and tactical 
doctrine. The object of defence is to deter attack while retaining the capability to take 
offensive action if required. This was the case with the way in which RCB was 
employed as part of the measures to defend the airbase at Butterworth. The NZ 
review acknowledged that “Deterrent operations by their very nature anticipate 
threats, and if those threats do not eventuate, it may be because they are 
successful”.​38 
35 Barrie, C.A., CDF, Recommendations of the Review of Service Entitlement in Respect of the Royal Australian 
Air Force and Army Rifle Company Butterworth Service 1971-1989, CDF 249/01, Issues para 5. 
36 Ibid. 
37 Mueller, D., A/CDF, Implementation of the Recommendations of the Review of Service Entitlements 
Anomalies in Respect of South East Asian Service 1955-1975, CDF 440/2000, Issues para 5. 
38 NZDF, Reassessment of the Recommendations of The Medallic Recognition Joint Working Group on New 
Zealand Military Service in South East Asia 1955 to 1989, March 2021, para 132. 
​
52.The Defence position becomes even more untenable when legal precedent is 
considered. In David Norman Ahrenfeld v Repatriation Commission [1990] FCA 319 
the court reviewed a decision of the Administrative Appeals Tribunal (AAT) that was 
claimed under the Repatriation Act 1920, but determined under the Veterans’ 
Entitlement (Transitional) Act 1986. In that decision Einfeld J said: 
“The Tribunal’s reasoning (p 5) was that ‘actual combat’ means ‘offensive 
action’ as opposed to ‘passive defence’ and that the applicant’s service fell 
within the latter category. It seems to me, however, that the activities of armed 
forces personnel do not easily lend themselves to such a distinction. What in 
fact exists is a host of different activities, each of which contribute to the ‘war 
effort’, with varying degrees of proximity to defeating or frustrating the 
enemy.”​39 
53.Einfeld J went on to say: 
“In my view, the correct definition of ‘actual combat against the enemy’ in the 
context of this Act is ‘integral participation in or in activity directly intended for 
an encounter with the enemy’.”​40 
54.Einfield J further said that relying on a distinction “…between ‘offensive action’ and 
‘passive defence’ seems to me clearly to involve an error of law”​41 
 
55.The RCB, through its QRF role in particular, was integrally involved in activity 
“directly intended for an encounter with the enemy”, even if that activity was wholly 
defensive in nature and even if no encounter actually happened due to the 
deterrence being successful.   
 
56.Para 3.29a of the Defence submission says that the Malaysian Government did not 
request, and Australia did not offer, military assistance throughout 1970-1989. The 
RCBRG extensively covers the fact that no such request was necessary under the 
legislation and policy of the time for service to be warlike, only the presence of an 
enemy threat was necessary. 
 
57.If the Defence position that a request from the host country was necessary for warlike 
service was correct it would bring into question the recognition of warlike service of 
those who served during the Vietnam war. A paper was tabled in Parliament in 1975 
and is currently available on the Prime Minister & Cabinet website. The paper is 
entitled Australia’s Military Commitment to Vietnam and makes it clear that South 
Vietnam did not request Australian military assistance: 
“Despite the fact that the Government of South Vietnam on 29 April 1965 
announced that the Australian battalion was sent in response to a request 
39 David Norman Ahrenfeld v Repatriation Commission [1990] FCA 319, para 33. 
40 Ibid., para 47. 
41 Ibid., para 46. 
​from South Vietnam, this is not borne out by the evidence of the documents.”​42 
58.The paper then goes on to discuss how none of the subsequent increases in 
Australian forces was at the request of the South Vietnamese government but merely 
accepted by it. 
 
59.Defence also overlooks that an Exchange of Notes by the Malaysian and Australian 
Governments was in place from 1971 as part of the Five Power Defence Agreements 
(FPDA). That Exchange of Notes stated that: 
“The Government of Malaysia agrees that the Australian force stationed at 
Butterworth, composed of two squadrons of fighter aircraft and their 
supporting units and from time to time an infantry company may continue to 
be stationed here”.​43  
60.Defence’s response also overlooks that a resurgence of communist insurgency was 
underway at the time Australia became a signatory to the FPDA and to the Exchange 
of Notes between Australia and Malaysia. The Malaysian Communist Insurgency 
1968-1989 is well documented. Defence has previously acknowledged that during 
this period the threat was “…proven to be real with recorded clashes on a number of 
occasions within its borders until Chin Peng, the Communist Leader, signed a peace 
accord in Dec 89.”​44 The exchange of notes and FPDA were both signed in 1971. 
 
61.Defence would also be aware of the message of thanks from the Malaysian CDF on 
the 50th anniversary of the deployment of RCB to Butterworth where he confirmed 
that a resurgence of the communist insurgency was ongoing for the whole period of 
RCB deployments 1970 to 1989. 
 
62.Para 3.29b of the Defence submission claims that the “…activities of communist 
terrorists in Malaysia…have been found to be incidental to…” ADF personnel at 
Butterworth. There is considerable evidence in the RCBRG submission that 
demonstrates that the communist terrorist threat to the base was not an “incidental” 
matter. In the early 2000s the CDF even acknowledged that the very reason for the 
existence of RCB was “the activities of communist terrorists in Malaysia”: 
“…the role of the RCB was to provide a quick-reaction force to meet the 
communist terrorist threat…”​45 
“RCB service was to protect the base against terrorist insurgency…”​46 
63.The RCBRG submission provides evidence to show that, in fact, RCB service was 
42 Australia’s Military Commitment to Vietnam, 1975, https pm transcripts pmc au sites default files original 
00003737 pdf, page 1 para 4.  
43 Five Power Defence Arrangements – Exchange of Notes constituting an Agreement Between the Government 
of Australia and the Government of Malaysia Regarding External Defence, National Archives of Australia 
Barcode 30156205, 1 December 1971. 
44 Barrie, C.A., CDF, Recommendations of the Review of Service Entitlement in Respect of the Royal Australian 
Air Force and Army Rifle Company Butterworth Service 1971-1989, CDF 249/01, page 1 dot point 5. 
45 Ibid. 
46 Mueller, D., A/CDF, Implementation of the Recommendations of the Review of Service Entitlements 
Anomalies in Respect of South East Asian Service 1955-1975, CDF 440/2000, Issues para 5. 
integral and crucial to the defence of Butterworth from “the activities of communist 
terrorists in Malaysia”. 
 
64.In 1971 Defence were well aware of the inability of Malaysian forces to defend their 
own base against insurgents and identified that the essential element for doing so 
was the RCB. A secret FARLEY report from 1971 sets out the reason for the report: 
“To combat the risk of an attack on Air Base Butterworth, Commander ANZUK 
Air Headquarters…directed the Officer Commanding Air Base Butterworth to 
set up a committee to assess what counter measures would be required to 
provide Air Base Butterworth with a capability to meet any threat to the 
Base.”​47 
65.The report advised that: 
“…establishments do not provide for measures to fully counter the assessed 
threat to ANZUK installations and equipment arising from the resurgence of 
communist activity in West Malaysia.”​48 
66.It also advised that: 
“…there is a significant deficiency in the capability at Air Base Butterworth to 
oppose or even contain, any attack or attempted sabotage.”​49 
67.The Malaysians are commended for their co-operation in preparation of the Shared 
Defence Plan but: 
“…their capability to implement the Plan is unproven. It is known that they are 
untrained in weapon handling and have only limited stocks of weapons and 
no ground radio communications. The effectiveness of the RMAF to assist in 
the shared defence of Air Base Butterworth is therefore suspect.”​50 
and 
“The Malaysian lack of capacity to effectively provide for their role in the 
security of Air Base Butterworth is a cause of serious concern…”​51: 
68.The report concluded that: 
“Current security arrangements provide for a Shared Defence Plan…which is 
adequate to meet the threat, if the Base receives advance warning. On the 
other hand, arrangements are inadequate to meet a surprise attack…”​52 
69.To guard against this surprise attack which, according to various intelligence 
assessments throughout the period, was the most likely form of attack, Butterworth 
required an: 
“…essential permanent quick reaction force needed to meet a surprise attack, 
47 Parker, I.S., Counter Measures to Security Threat to Air Base Butterworth Until End 1972, 24 December 1971, 
para 3. 
48 Ibid., para 22. 
49 Ibid., para 26. 
50 Ibid., para 40. 
51 Ibid., para 41. 
52 Ibid., para 46. 
or the personnel to guard against sabotage.”​53 
70.That quick reaction force (QRF) was provided by the RCB and the report warned 
that: 
“…unless an Army presence can be guaranteed at all times, two flights of 
ADGs would be required to sustain a Quick Reaction Force.”​54 
71.The 2020 DHAAT review correctly found that: 
“… the deployed Army company was integrated into the arrangements to 
protect the Air Base.”​55 
72.RCB was not only an integral part of the defence of Butterworth but was considered 
by Australian authorities to be the most crucial, and only reliable, aspect of 
Butterworth’s defence against communist insurgents.  
 
73.At para 3.29c Defence assert that the Malaysian government “…never declared a 
‘Second Emergency’ due to the communist terrorist threat. The Malayan Emergency 
of 1948-1960 was marked by a formal Government declared Emergency.”  
 
74.The RCBRG submission discusses Defence’s changing argument on this point from 
there being “”no war or emergency” until veterans proved there was then shifting to 
the argument that there was an emergency but “There was no use of emergency 
powers…in relation to communist terrorists or insurgents”. ​56 On being provided with 
evidence to the contrary the VCDF simply refused to respond. 
 
75.The Malaysian Prime Minister at the time was certainly under the impression that 
Malaysia was facing a second emergency: 
“In September 1975 the Malaysian Prime Minister, Tun Razak, described the 
recent resurgence of communist guerrilla activity in Peninsular Malaysia as 
“The New Emergency”…”​57 
76.In his message of greetings for the 50th anniversary of RCB deployments the 
Malaysian CDF considered the period 1970-1989 to part of “the resurgence of the 
communist insurgency”. 
 
77.Ultimately however it does not matter whether Malaysia declared an emergency or 
whether it was for Sino-Malay disturbances or used against communists. It is not 
relevant to the question of whether RCB service was warlike or whether Malaysia 
was, as they believed, in a state of war. 
 
78.As the Federal Court of Australia has stated, a state of war is not determined by 
53 Ibid., para 23. 
54 Ibid., para 47c. 
55 Fulcher and the Department of Defence [2020] DHAAT 08 (14 May 2020), para 36. 
56 Ibid. 
57 Stubbs, R., Peninsular Malaysia: The “New Emergency”, Pacific Affairs, Vol 50, No 2 (Summer, 1977), p 249 
documents but by events on the ground: 
“Nor is the ascertainment of the existence of a state of war under municipal 
law or international law the relevant criterion for our purposes… However, the 
rules of international law in this area throw some light on the intended 
operation of our statutory definition. As Lord McNair and A.D. Watts (The 
Legal Effects of War, at p.2) remind us, being “at war” is a technical concept 
referring to a state or condition of affairs, not mere acts of force.”​58 
“His Honour held, correctly, in our opinion, that the statutory definition of 
“theatre of war” is looking to practical, rather than juristic concepts. It clearly 
contemplates an actual, as distinct from a legal or theoretical, state of 
warfare.”​59 
Concluding remarks 
79.The key deficiency in the Defence submission is its failure to support its myriad 
assertions with any discussion or, more importantly, evidence. By contrast, the 
RCBRG submission and this rejoinder is heavily reliant on primary and secondary 
evidence and discusses its significance.  
 
80.It is an approach that RCB veterans are used to. It seems that Defence has the 
culture that what it says is gospel and therefore there is no need to prove itself. The 
Defence submission is an example of the approach taken by Defence towards RCB 
veterans over many years – a refusal to engage honestly with the evidence. It is the 
reason that many in the RCBRG have also engaged with the Royal Commission into 
Veteran Suicide. 
 
81.The principles enunciated by MAJGEN Mohr in his report, which was adopted by 
Government, are fundamental to the process of reclassifying past service. 
 
82.MAJGEN Mohr stated that if ADF personnel are placed in circumstances where they 
may be used to react to an assessed threat made by Australian Government 
intelligence agencies, it has to be considered operational service. This is regardless 
of whether the threat is realised or not. 
 
83.The Defence submission confirms at 3.29 e. that JIO identified the communist 
insurgents were a threat to the Butterworth Airbase during the period 1970 to 1989. 
RCB was deployed to react to an attack on the airbase, including QRF reaction to 
vital points. Accordingly, it follows that RCB service should be reclassified as 
operational service and should be awarded the AASM. 
 
 
“I believe that in making retrospective examinations on the nature of service 
many years after the event, as is now the case, the concepts and principles 
involved should be applied with an open mind to the interests of fairness and 
equity, especially if written historical material is unavailable for examination or 
58 Thomas Joseph Marsh v the Repatriation Commission [1987] FCA 303, para 28. 
59 Ibid., para 31. 
​is not clear on the facts. This is the approach that I have taken in addressing 
the anomalies put forward and to me, it accords with the general Defence 
classification principles and the benevolent nature of the Veterans’ 
Entitlements Act, and the general principles promoted therein.” 
 
MAJGEN Mohr, REVIEW OF SERVICE ENTITLEMENT ANOMALIES IN RESPECT OF  
SOUTH-EAST ASIAN SERVICE 1955-75, February 2000, p. 10. 
 
 
Raymond Fulcher                
Chair Rifle Company Butterworth Review Group 
Rifleman, 7 Platoon, C Coy 2/4 RAR, deployed to Butterworth February – May 1979 
Ph: 0435 003 713 
Email: [email protected] 
 
23 August 2022 
in All News 1 comments

You may also like

Defence review must examine Australia’s amphibious basing quandary

HMAS CERBERUS OPEN DAY

I JUST HAD TO SHARE THIS ONE!

Anti-malarial medication support available for veterans

One comment

  • Ralph Wollmer August 27, 2022   Reply →

    I served in Malaya in HMAS ANZAC ll in 1955/6.

    We were engaged by Communist artillery off Port Sweetenham [?] we returned fire and subsequently, carried out a number of bombardments on their revealed positions.

    I was awarded a Malaya clasp for my RASM 1945-1975; an FESR clasp for my ASM 1945-1975; plus; the Naval General Service Medal with a Malaya clasp.

Leave a comment